营商环境建设厅，值得推广开来吗？

刘远举

全文3000余字，阅读约需6分钟

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好的营商环境背后，是法治而不是编制。

2023年开年以来，各地都在拼经济。发展经济，离不开好的营商环境，海南设立了全国首个“营商环境建设厅”，作为正厅级省政府组成部门，负责统筹推进营商环境、政务服务、数据共享、社会信用等工作，显示了海南的诚意。

需要“改善营商环境”了，就成立一个新机构来统管，是一个常见思路。以食品为例，农业、林业、渔业部门各自监管初级农产品生产环节，质监部门监管生产加工环节，工商部门监管食品流通环节，卫生部门监管餐饮业和食堂等消费环节，食品药品监管部门监管、查处食品安全环节。这些环节都涉及到营商环境，如果有过度权力冲动，甚至腐败，就会影响营商环境，那么，就成立一个新机构来统筹监管这个方面。

不过，这种方式也有其问题。海南作为沿海省份、旅游省份，客观地说，营商环境，法治环境，治理水平都是较好的。但新建一个机构，放在其他地区，或许就会水土不服。

因为“叠床架屋”，有时候非但不能解决问题，往往还会造成新的问题。部门都有扩大自己权力的动机，这既是证明自己存在的必要，也是在组织内部获得更多利益的需要。有了一个新机构，就要做事，做事肯定要发文件、表格，要开会，要检查工作。分工貌似很细，实际上“叠床架屋”。这往往又派生出表格多、文件多、会议多、督查检查多的现象，给基层干部的执行带来困扰，造成他们的负担。有的干部迷茫地表示，会议多，表格多，但工作效率低下，效果很差，甚至不得不临时编造数字，用虚假材料应付上级检查。这些秀存在感的事，令基层干部群众不满。

要创造一个好的营商环境，需要注意什么呢？

▌杜绝形式主义

以机构落实任务，某种程度上，是以会议落实会议、以文件落实文件的思维与行为惯性的结果，是形式主义的最终形式。这就是行政机构的“内卷化”，这个概念最初由美国人类学家戈登威泽首创。行政管理内卷化，是指行政机关不断地在内部变得更加复杂。不断扩大正式、非正式机构，在一个层面上无休止地内旋、内缠、内耗和自我复制。

总书记曾在中共中央政治局常务委员会会议上强调，“在疫情防控工作中，要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线”。疫情工作中是这样，平时的工作也应该如此。杜绝形式主义，应该简化工作程序，优化工作流程，创新工作方式，提高工作效率，善于运用大数据、人工智能等新技术，提高科学化、专业化、智能化、精细化水平。

▌精简机构

我国人事行政一般由组织、人力资源社会保障、公务员、机构编制四个部门共同执掌，属“多龙治水”模式。在实际工作中，组织、人力资源社会保障、公务员部门负责选人用人，机构编制部门的行政职责是核定并监督行政、事业单位履行职责、设立内设机构，按编制、职数限额配备人员，理论上是扮演“看门人”角色，如果守不住，政府机构就会变得越来越多。

今年的春晚上，小品《坑》火了。其实，33年前，也就是1990年，牛群+冯巩一部经典的相声《小偷公司》，就是针对的这种“叠床架屋”现象。小偷公司为了解决人浮于事，精简了三次，结果第一次精简到60多人，第二次精简到80多人，第三次精简到120多人，越精简，人越多！

某种意义上，营商环境不好，本身就是政府部门权力冲动的结果，这当然与机构过大有关，现在为了解决这个问题，又增加一个机构。更多的行政开支，某种程度上又会促使行政权力去寻找资金资源，这很可能再次恶化营商环境。

1949年以来，我国已进行了多次大规模、全国性的行政改革。以国务院机构改革为例，1958年和1959年国务院所属机构精简合并成60个，到1965年底，国务院机构增至79个；1975年经济整顿时，国务院部门调整到52个，到1981年底，国务院机构达到100个；1982年国务院机构精简为61个，到1988年增至72个；1988年国务院机构减至66个，至1992年底增至86个。此后，1998年、2003年和2008年又分别进行了三次政府机构改革。可以看出，机构精兵简政，是一种应对组织内卷的惯例性行为。

▌舆论监督

营商环境，由无数小事构成，是分布式发生问题。成立一个新机构，则是自上而下地集中解决思路。思路与问题是不匹配的。

中国共产党的主流观念中一贯重视自下而上的民主监督，与此相关的关键词有“民主监督”“人民主体地位”“群众路线”“权力制约和监督”等。在新中国成立前夕，毛泽东曾有一段著名的论述：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”《宪法》第41条第1款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

人民的监督形式非常多，其中最重要的就是舆论监督。舆论是一个自下而上的、无形的监督系统，比任何新的政府部门都更高效。现在有了社交媒体，这种监督可以变得更细，监督作用也更大。

▌行政败诉率

当然，应该看到的是，形成舆论还需要门槛，对公民或者法人来说，是一种外力，总有不及之处。而法律，则是公民与法人可以主动拿起的制度保障。

1989年，随着行政诉讼法的颁布，行政诉讼制度在我国正式建立，“民告官”有了法律依据。公民、企业的合法权益受到侵害之后，可以通过行政复议、行政诉讼等渠道进行救济。法律成了约束政府机构针对公民或法人个体的具体行政行为的有力制度。在营商环境中，需要约束的也是政府机构的违法行政行为。

但是，虽然行政诉讼法规定了公民、法人的平等地位，但行政案件涉及的主体是行政机关，是“官”，中国又存在长期的官本位观念，所以，毋庸讳言，在一定程度上诉讼中双方的地位是不平等的，行政相对人仍然处于弱势地位。而且，行政机关及其工作人员往往会干预或者阻碍人民法院受理行政案件。法院的经费来源逐步多样化，但地方财政依然是其重要来源。这样，遇到“民告官”案件，法院往往受制于人。这给行政诉讼律师带来巨大挑战，导致行政诉讼官司，难度相对较大，胜率一般不大。

《2021年度行政案件司法审查报告》显示，2021年全国行政诉讼败诉率平均值是8.77%，行政机关败诉率是指人民法院对行政行为合法性作出否定性评价的判决案件与全省审结的行政案件之比。

现在只有少数地方，将行政机关的败诉率视为一件好事。

广东省高级人民法院日前发布2021年度行政诉讼白皮书，白皮书称：“2021年，全省法院共审结一审行政案件24343件。其中，判决行政机关败诉3938件，行政机关一审败诉率为16.2%，较上年度上升2.4个百分点。”

对比最近几年广东高院发布的行政诉讼白皮书，可以发现一个现象：自2018年以来，广东行政诉讼中行政机关的一审败诉率一直在“走高”——2018年，行政机关的一审败诉率为4.2%；2019年，行政机关的一审败诉率为11.4%；2020年，行政机关的一审败诉率为13.8%。

在当地的媒体中，这被视为一件好事，反映了背后更现代化的治理理念。但在更多地方的报道中，则把行政机关败诉率升高视为一件坏事。

行政机关一审败诉率的上升，折射出人民群众运用法治思维和法治方式处理矛盾纠纷意识的提升，是全面依法治国取得的现实成效在行政审判领域的集中体现。考虑到行政诉讼官司中的不平等，某种程度上，提高行政败诉率，不但可以“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，也能约束政府机构伤害营商环境的行为。

当下，转变政府职能、优化政府结构、推进依法行政、创新管理方式等方面取得重要进展，但政府部门职能交叉、权责脱节、权力过分集中得不到制约等问题还没有从根本上解决，政府职能“叠床架屋”窒息了社会财富的创造，应该从减少形式主义、舆论监督、法治、精简机构等多个方面协调治理。

正如网上一句评论所说，好的营商环境背后，是法治而不是编制。

*题图来自海南日报

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